寶晶能源位於屏東枋寮的大型地面型案場，與果園為鄰。圖片來源：寶晶能源官網
記者｜劉亭妤 編輯｜陳信安 設計｜陳莉卉
目前，太陽能光電是唯一符合2050年淨零排放願景的再生能源技術。
國際能源總署指出，太陽光電低廉的設備價格、能夠快速申設的政策、廣泛的社會認可，讓光電得以迅速普及、裝置容量翻倍。
然而，台灣太陽光電發展卻陷入瓶頸。
2025年太陽光電裝置容量20GW（Gigawatt，百萬瓩）沒有達標，還差了將近5GW，經濟部能源署將目標延滯到2026年底，告訴窩窩記者屆時可以達標，然而，2025年前十個月的太陽光電新增裝置容量，是繼2024年首度下降到不足2GW後再度下探，連增加1GW都不到，太陽光電普及進度拉警報。
太陽光電產業永續發展協會秘書長黃琴雅感嘆道：太陽光電產業永續發展協會秘書長黃琴雅感嘆道：「半導體到全世界都可以買到（再生能源），比如說在日本蓋廠就可以百分之百的使用再生能源，在德國、在美國也可以，但在台灣，就是因為我們抗爭太嚴重了，所以很難達到百分之百使用再生能源的需求。」
國安的雙重夾殺：國際減碳經貿與能源安全韌性，能源必須轉型
2015年12月，《巴黎氣候協定》落槌，如雷掌聲長達三分鐘，全球進入碳有價化、能源轉型的時代。
有別於上一份全球氣候公約《京都議定書》，由上而下、統籌分配碳排減量責任，並要求已開發國家達到特定的減碳目標，《巴黎氣候協定》是由下而上、由締約國自行承諾未來十年的「國家自定貢獻（Nationally Determined Contribution，NDC）」，在考慮國情、區別責任與各自能力下，五年為一期進行全球盤點，逐步增加各國NDC，目標控制升溫1.5～2.0°C。
對於「減碳」的路徑，「能源」在國際上是備受矚目的關鍵，在後續數年的倡議與會議中皆有做出，包含：逐步減少、淘汰化石燃料補貼，脫離化石燃料路線，提高再生能源佔比、關注再生能源裝置容量成長幅度，朝向淨零排放的能源系統。
台灣雖然不是聯合國的一員、非氣候公約締約國之一，但當時行政院環境保護署（現已升格為環境部）仍基於考量世界趨勢與國家責任，設定階段性溫室氣體減量目標；當時，台灣是全球溫室氣體排放第31名、佔全球排放量0.55%。
時任署長魏國彥說，台灣是中小企業為主、出口貿易導向的經濟體，世界各國落實減碳政策後衍生出的貿易壁壘，恐將衝擊國內產業，因此台灣必須及早因應，要加速能源密集產業轉型升級，能源也要逐步調整、朝向低碳供給。
2015年11月COP21在即，環境部因應發布「國家自定預期貢獻」報告書，鼓勵產業轉型、銜接新法且鼓勵全民參與以達減量目標。圖｜截自環境部新聞稿
當年的前瞻，如今已是正在進行式。台灣作為全球半導體與科技產業供應鏈的重要環節，當主要貿易夥伴美、日、韓、歐盟著手擬訂「碳邊境調整機制」，如碳邊境稅，又或者是像蘋果等國際企業，要求其供應商也必須採購綠電時，要是沒有足夠的再生能源，不論是國際供應鏈轉單，或是我國企業選擇出走，恐怕對我國經濟都將會是一記致命重拳。
企業他們RE100需要再生能源，這是全球要的，很困難啊，如果達不到，它可能就是出走啊。
RE100是綠色轉型浪潮下的再生能源倡議，要求年用電量超過100Gwh（百萬度）的企業，承諾在2050年前使用100%再生能源。黃琴雅強調，企業非常需要再生能源，國家發展不能忽視「在地生產再生能源」的現實需求。
國際上累積超過440家RE100企業成員，包含Google、微軟、蘋果等，透過綠電投資自發自用、購買再生能源憑證 、簽訂綠電購售合約等手段，達成綠電使用目標；在台灣，也有台積電、鴻海、台達電、華碩、宏碁、台灣大哥大等共37家企業也陸續加入承諾，2030年再生能源需求量預估達到700億度以上。
鴻海於土城虎躍總部屋頂建置太陽能系統，裝置容量716.9 kW，年發電量約85萬度，提供全廠照明用電。圖｜鴻海科技集團臉書
能源署向窩窩記者強調，在國際客戶已將使用綠電列為合作必要條件的情勢下，企業是否履行減碳承諾，攸關產品的國際市場競爭力，也影響國際大廠持續對台投資的意願。
另一方面，在俄羅斯入侵烏克蘭，集中式發電廠與電網成為攻擊目標後，面對地緣政治中的角力，「能源安全」的焦點由供應充足、價格可負擔轉向韌性（resilience），發展再生能源、自產與分散的能源供給，被視為軍事戰略與奪回控制權的解方。
《熄燈？模擬中國封鎖台灣的兵棋推演（Lights Out? Wargaming of a Chinese Blockade of Taiwan）》美國智庫戰略暨國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）今年七月的報告示警，能源是台灣抵禦威脅最脆弱的一環，「台灣絕大多數的能源都仰賴進口，因此極易受到封鎖影響。」再加上中國近期軍演瞄準我國天然氣接收站，都引發各界對台灣能源韌性的關注與焦慮。
由五個環境非營利組織所組成的台灣氣候行動網絡研究中心認為，「再生能源、不需依賴外國，才是未來的方向，也是台灣的契機。」研究中心總監趙家緯更進一步表示，若能如預期地持續推進再生能源與分散式供電的發展，2027年即使遭逢台海封鎖的極端情境，仍有機會維持約三分之一供電量，能夠支撐基本民生用電，甚至望撐過一年。
「如果我們台灣萬一真的有戰爭，這個才是可以保護台灣能源，是能源自主最好的項目。」黃琴雅也是如此向窩窩強調，太陽能發電技術成熟，不僅模組成本不斷下降，發電轉換效率也持續提升，電廠建置的速度快，最符合台灣當前局勢所需，「只要太陽可以升起，我們就有電。」
屏東11處部落打造「防災微電網」，5kW太陽光電、20kWh儲能電池及備用柴油發電機能在天災發生後自主供電超過72小時，讓偏遠部落不再成為斷水、斷電、斷通訊的孤島。圖｜前屏東縣縣長潘孟安臉書
農地上的能源轉型：借用農地，打造產地太陽光電新鮮直送
光電發展是不可能不動到農地的啦。
地球公民基金會專員梁聖岳務實地向窩窩記者說道，要達到規模經濟，便宜又大片、完整的農地成為利用焦點。
發展再生能源、發展光電，推動能源轉型是怎麼找上農地的？時間先倒轉回到馬英九時代，推行「陽光屋頂百萬座」的計畫，也開創了我國首次的「農電共生」經驗。
「陽光屋頂百萬座」計畫，最初目標2030年完成太陽光電裝置容量3100MW（Megawatt，千瓩，百萬瓦）（註），屆時遍及全台廠房、社區、住宅、公家大樓、農業設施等等，將會有百萬座屋頂參與供應太陽光電。
註：後又因進度超出預期，兩度上修目標至2025年達成6200MW、2030年完成8700MW。
當時為了讓計畫落地，行政院農業委員會（下稱農委會，現升格為農業部）修正了《農業發展條例》的農地利用與管理子法《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》，允許農舍、禽畜場、溫網室、栽培場等農業設施屋頂附設太陽能板，不需變更土地使用編定、不用繳納農發條例回饋金，只要結合農業生產，就能發電。
全台第一批農地上的太陽光電棚就在這樣的政策背景搭起，然而，農與電卻主客易位，光棚下敷衍種咖啡豆、過貓、山蘇，菇寮裡沒有灌溉水線，隨意放置太空包以應付稽查，被批評「假農作、真種電」；但地方政府從嚴認定、撤銷了容許許可，卻又引來執法過當的罵名，地主、農民、光電業者、投資方血本無歸、無所適從。
監察委員方萬富、李月德2017年針對提出「假種田、真種電」糾正案，監察院糾正農委會（時稱）、經濟部與經濟部能源署審查與監督機制鬆散、跨部會協調失靈，致生亂象並虛擲公帑。圖為當年立法委員陳曼麗主持農電共生問題座談會現場。圖｜太陽光電發電系統公會榮譽理事長郭軒甫臉書
面對亂象，儘管農電共生由鬆轉嚴，透光的網室不得再附屬不透光的光電板、菇寮要先有經營才能附設光電板、溫室至少維持七成以上農作產量等等，將數個不合理處關門、加以要求，並透過應取得農業單位同意文件，來謹守「農地農用」不能退讓的底線。
但整體政策方針，卻仍然沒有打消借用農地發展光電的方向；甚至，農委會盤點嚴重地層下陷，因鹽化、缺水、長年已無農耕使用的「不利耕作」農地，讓光電業者進駐「純種電」；以「容許使用」的名義發太陽光電，卻不再需要結合農業生產。
「光電業者沒有一定要怎樣，就是希望土地可以活化，在合法合規合情的條件下，希望採取彈性的機制，讓光電有一個出路可以走。」黃琴雅說，排除山，平地區域大概六、七成都是農地；過去雖以農立國，但如今從事農業的已經越來越少了，土地也就荒廢在那⋯⋯，「為什麼會用農地？一方面是因為農地很多，再加上是台灣的廢耕地真的很多、很多。」
農地農用的原則並無改變。
農委會強調，整體評估設置區位、引導太陽能設施群聚發展，才能維護優良農地營農環境的完整性，維繫國土規劃的秩序。
馬英九執政末期釋出18區，蔡英文政府再釋出20區，遍及彰化芳苑與大城，雲林麥寮、台西和四湖，嘉義東石、布袋，台南鹽水、學甲、北門，以及屏東林邊，總面積2162公頃的農地搖身成了「光電專區」。
不僅如此，蔡英文政府上任後加速能源轉型進程，太陽光電裝置容量目標是馬英九時期規劃的三倍多，2025年20GW的目標中，由農委會負責的「農業綠能」就有9GW，同樣會利用農地的還有其他部會負責的鹽田光電、台糖光電、民間自提和地方政府規劃的地面型光電專案。
舉例而言，屏東縣近年來擴大「養水種電」模式，將曾被列為嚴重地層下陷區的東港鎮、林邊鄉、佳冬鄉、枋寮鄉，全區重新劃為光電專區，專案計畫目標800MW，「劣地變綠金」。縣府認為，當鹽化、缺水、不利耕作的農地轉作光電，還能減少農民抽地下水，透過涵養水源、緩解地層下陷，無力管理農田的年邁老農，也能透過光電獲得穩定收入，一舉數得。
光電板落腳農村，也改變了農村發展與經營的方向，並不是所有人都能欣然接受。枋寮蓮霧青農張靜玉就相當排斥，在地方上成為與光電業者、政府單位對抗的要角。
「沒有種不起來的田、沒有種不起來的東西。」張靜玉認為作為農民，精進種植技術、改良農產品以適應耕種環境是本職，但政府卻一紙畫定「不利耕作」、邀請光電業者承租土地種光電，屏東的農業產值更是不復昔日。據農業部農業產值統計，2015年屏東縣被雲林縣正式超車、連年拉開差距，還是五大農業縣市中產值成長趨勢最為緩慢的。
儘管屏東縣府強調光電專區目標總量800MW不會無限制擴張，但張靜玉目睹近幾年家鄉農村景觀快速改變，也有地主受高額租金所誘，主動將結實累累的果園廢耕、欲出租給光電，張靜玉早已對政府失去信任，積極抵制光電。
水泥道路的兩側田地都結著沉甸甸飽滿稻穗，然而未來的命運卻不同——左側繼續農用，右側以「不利農業經營」為由出租種電。張靜玉感慨：「每一區域的稻田我都想去拍照做個紀念，因為未來的20年我不知道能否在於這一片稻田共處。」圖｜張靜玉臉書
農地不耕作、擺光電板也能賺錢的新經濟模式，苗栗縣環境保護協會理事長、台灣石虎保育協會棲地保育專員陳祺忠將其視為一種「惰性」，並為台灣的農產業前景和長年低迷的糧食自給情況感到擔憂，「我們國家的政策是不是覺得農業就消失也沒關係？」
「我不覺得農業區一定不能做。」同樣熟悉農村，國立東華大學生態及永續科學跨領域研究中心助理研究員沈嘉玲看見了人口結構老化、收入低、棄耕廢耕與變賣的困境，反倒認為光電如果能與農業、地方發展緊密結合，不失為一個突破與振興的機會，「重點是在哪些地方做、用什麼方式做、我們想要達到的目的是什麼。」
沈嘉玲描述一個理想美好狀態：
農民兼業的選擇多了經營光電一項，能用電業的收入支應生活與現金流，得以將更多的資源和心力投入農業經營，而當產業條件好轉，更有機會吸引更多年輕勞動力回流、推動智慧化農業轉型。
光電有著其他能源設施無法望其項背的優勢，「光電其實很像搭棚子，一座依地形地貌建置的堅固棚子，它不會排氣、不會排水，就是靜靜在那吸收大自然的光。」黃琴雅不斷重申著，光電是多麼地「低度開發」，對動物、生態、環境影響小，描繪發展地方創生、結合藝術、營造棲息空間等未來光景，共生共榮。
寶晶能源計畫於台灣農林位於屏東縣內埔鄉的老埤農場規劃全台灣首座地方創生示範案場——永續新農村。圖｜截圖自寶晶能源宣傳片
但回歸現實，沈嘉玲總結一句：
現況是農歸農、電歸電。
沈嘉玲細數著現況地方能從光電獲得的收益：零星的保全、工程師常態性就業機會以及非常態性的除草、清潔工作，一次性的農地回饋金和非常低的電力開發協助金，其餘就端看光電廠商如何自主回饋。其實，對地方發展不太有助益。
更容易令農村對光電政策心寒的還有，明明架起光電板替用電大戶科學園區、替全台發了這麼多電，卻在天災來臨時聚落自身無電可用，連災害韌性都沒能被保障到，沈嘉玲感歎道：「這之中有很多區域不平等的問題，是正常、理性的人都不會歡迎光電的。」
沈嘉玲也點出問題，在整個國家、地方的光電與再生能源的發展過程中，民眾的意見聲音始終微弱、沒有參與治理與決策權力。舉例而言，依現制當光電廠商和農村居民召開「施工說明會」時，光電場的選址與整體規劃幾乎大勢已定，居民的意見表達恐只是徒留形式。
「日本的農電共生主體一定是農民或農業團體，我們模仿成漁電共生，搞了一下，主體還是光電廠商，不是養魚的漁民啊⋯⋯」陳祺忠認為當光電申設的主體不是農民、漁民、在地居民、社區與團體由下而上規劃，而是能源部門、投資業者由上而下主導時，任何與光電共生的願景終將走向失敗。
光電板上蒙層灰：爭議、輿論甚囂塵上，野生動物遊走晦明之間
「當時報導看起來，好像有一些業者就是強硬要蓋在那。」黃琴雅大方評論（註），當光電要進入陽光條件、案場規模不是那麼理想的苗栗，要開發山坡地，又要與在地重要石虎保育議題碰撞，的確是需要妥善討論評估，「我覺得那個當然是有爭議的啊。」
註：太陽光電產業永續發展協會的會員沒有開發苗栗光電的業者。
2020年，苗栗山坡地破千案的小型光電開發，因漂浪島嶼的文章而浮上檯面、受到外界檢視。陳祺忠解釋，苗栗光電由民間提案，土地開發仲介先不顧地質、生態、文化條件地取得地主同意出租土地，光電業者再收購這些同意書規劃光電場，即便後來意識到議題，也多選擇闖關送件，
這套機制很恐怖⋯⋯基本上沒有一個良善的機制去管控「選址」的問題。
苗栗除了竹南與頭份，都有瀕臨絕種保育類動物石虎活動，對於光電爬上山坡地，石虎協會大聲疾呼「選址錯誤」，秘書長陳美汀說：「這裡就是山坡地、就是石虎的棲地，就是不適合開發光電場，那就是得迴避掉這些地方，去找更合適的地點或是更合適的光電方式。」
當時已被獲准通過的案場無法反悔撤銷，但眼下還有200多個申請案積累在地方政府待審，石虎協會與苗栗工商發展處共議建立起「三階段審查機制」，結合詳盡圖資標準、生態專家審查與檢核作把關，判斷、決議光電開發許可與否。
儘管這套制度少了後續追蹤監督與獎懲機制，影響力受限、稱不上完美，但仍是一道基本的生態把關。然而，面積7.6公頃的銅鑼竹森光電案不僅不適用這道把關程序，還在重重紛爭與央部會數次建議不同意開發之下，取得開發許可。至今石虎協會仍在持續倡議終止開發，遺憾的是中，水保工程已動工，雜木林遭砍伐，棲地環境不復以往。
竹森光電案曾遭農委會三度發函「應避免於石虎重要棲地開發光電」、苗縣專案小組初審會議建議「不予通過」，大會審議通過後又遭內政部區域計畫委員、農委會分別再去函要求重審、不認同決議，最終仍然核發開發許可。砍樹伐林為水土保持工程。圖｜台灣石虎保育協會
「光電，即便是石虎，在台灣稀有到不能再稀有的動物，它都還要討論⋯⋯這應該是沒得討論的事情。」國立東華大學生態及永續科學跨領域研究中心、自然資源與環境學系副教授許育誠坦然地說，野生動物在反對開發、限制開發的運動中，最多只是造成一些討論，從來沒有什麼實質效果、沒有戰勝過。
2019年台東縣政府釋出知本溼地，要做全台最大、東亞最大的光電廠。這起光電案經過陳抗行動與訴訟，最終成功地扭轉開發命運。不過，這並不是因為知本溼地有著瀕臨絕種草鴞、東方白鸛、黃鸝等185種鳥類的紀錄，也不是因為有著國際鳥盟認定為「A1重要野鳥棲地」的生態價值，而是涉及卑南族卡大地布（Katratripulr）部落傳統領域，政府與部落諮商同意過程有瑕疵、遭法院裁定暫緩開發。
2020年10月，卑南族卡大地布部落與與近20個民間組織集結行政院遞交陳情書，盼終止這項地方政府錯誤主導，傷害部落、生態及重創綠能形象的光電案。圖｜地球公民基金會
生態、野生動物在光電案場選址上總被提及，然而，真正激烈交鋒的爭點，向來都是「人」，農漁民的生計、在地居民的生活、地方聚落的發展，經濟、文化、地景上的影響。
台南七股以養殖為生，又因為黑面琵鷺過境停棲，發展出國內少見的生態與養殖共生里海產業。在國家能源政策推動下，當地被規劃為鹽田光電與漁電共生區域。然而，「養殖為主、光電為輔」幻滅，魚塭租金拉抬，動搖了原本穩定的承租關係，養殖戶不斷被洗牌、失去養殖魚塭。2022年，七股漁民再度集結北上陳情，要求完善產業配套、限制光電持續增設。
2022年11月七股鄉親北上陳情提出光電總量管制、61以西禁止開發光電、成立中央及地方政府共組的爭議協調平台且需有在地居民參與等訴求，終止光電發展與農漁爭地、「生產輸、生活輸、生態輸」局面。圖｜地球公民基金會
「守護淺山生物多樣性、反對毀山滅林種光電」這是高雄馬頭山地方環團的第三場戰役，為了守護這片珍貴泥岩地景，長年抗爭熬過了垃圾掩埋場、又擋下了養豬場，接著光電來了。穿山甲、厚圓澤蟹、水鹿、白鼻心、食蟹獴等野生動物生態是聲援目標，但真正容易引發社會共鳴的，還是生活品質、以及地質極端不穩定的泥岩地形潛在的災害風險。
光電案目前還在初階段，試圖取得居民認可，但預定地有活動斷層帶通過，三級坡以上佔比更超過60%，是山崩地滑及生態敏感區，令高雄市馬頭山自然人文協會黃惠敏痛批：「連山坡地也無法倖免，緊鄰住宅區，土地爭議在哪裡？居住正義在哪裡？拒絕假政策之名，讓太陽光電無限上綱。」
馬頭山光電說明會（溝通會）上，居民到場聲援反對。圖｜高雄市馬頭山自然人文協會黃惠敏臉數書
動物雖總作為反對光電案場開發的救援投手，但卻常難以成功撼動。時至近日，光電生態爭議不減、還越演越烈，卻在程序中不曾見政府單位拿出魄力處理議題，也間接促使立法院通過「光電三法」修法，關注並試圖處理光電的生態風險。
只不過黃琴雅並不是如此理解光電的生態衝突，是很多政治利益介入，讓光電議題某種程度上政治攻防焦點，「野生動物跟生態的關係，我覺得其實比較沒有那麼大的爭議、沒有那麼大的對立面。」
究竟，在光電發展下，野生動物過得好嗎？下一篇，讓野生動物成為主角，回到光電案場現場，看看在一座座案場的申設過程，是誰替牠們做出「可以妥協」的決定？又讓牠們面對了什麼樣的新環境？
身為一個小小的獨立媒體生存著實大不易，
需要你的攜手跟我們一起再走下個10年。
相關文章
